深圳市审计局固定资产投资审计经验值得借鉴

近年来，各级政府加大财政投入，加强基础设施建设，保障国民经济持续快速健康发展。如何加强政府投资项目的管理和监督，确保建设资金的有效使用，消除项目建设中的腐败行为，是各级党委、人大和政府关注的问题，人民群众也很关心。深圳市结合投融资体制改革，切实改进政府投资项目管理体制，充分发挥审计机关的作用，在实践中探索出了一条加强固定资产投资审计的路子，成效十分显著，其经验和做法得到了李金华审计长的充分肯定，并由审计署向全国审计机关推广。日前，我厅派员到深圳市审计局进行了学习考察，现将其主要经验介绍如下。  
     
     一、深圳市加强和改进固定资产投资审计的主要做法 
     
    （一）设立专门审计监督机构，创新政府投资项目监管体制。2001年11月，深圳市政府批准成立“深圳市审计局政府投资审计专业局”（以下简称审计专业局），为副局级全额拨款事业单位，隶属于市审计局，经费由市财政单列。审计专业局的主要职责是对所有政府投资项目的施工图预算、决算、招投标和工程竣工后的国有资产移交等事项进行审计监督。将原来分散于市计划局、财政局和建设局的一部分监督职能集中统一到审计专业局，由其独立行使对政府投资项目的监督权，实现了项目决策、管理与监督的分离，强调了审计机关在政府投资项目监督工作中的主导地位和权威性。 
     
    （二）建设一支高素质的投资审计专业队伍。为解决投资审计人员不足和日常繁重的审计任务间的矛盾，深圳市政府根据投资审计业务需要扩充了投资审计队伍规模，将审计专业局定编60名。审计专业局现有职工58名，其中具有专业技术职称的工作人员54名，具有高级职称的21名。专业技术人员中，工程技术人员38名，占专业技术人员的70％，基本涵盖了投资项目审计所需的各种专业人员，如工业与民用建筑、暖通、道桥、给排水、计算机等专业。这些人员都是面向社会公开招聘、选调的政治觉悟高、理论功底扎实、实践能力强的复合型人才，保障了审计工作的顺利开展。 
     
    （三）及时出台法规规章，为政府投资项目审计监督提供法律保障。深圳市政府于1998年6月颁布了国内首个对政府投资项目审计行为进行规范的政府令《深圳市政府投资项目审计监管暂行规定》，对投资审计职能、审计内容、审计监督程序及审计人员的权利义务和投资项目法人违纪违规行为应负法律责任等作出了明确的规定。2001年2月，深圳市人大常委会又通过了《深圳经济特区审计监督条例》，明确规定了审计机关对政府投资项目竣工决算出具的审计意见书和作出的审计决定，应当作为项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据，并对建设、设计和施工单位均具有约束力，进一步强化了审计监督的作用。 
     
    （四）创新政府投资项目审计监督方式。实施全过程跟踪审计，自成立以来，审计专业局对深圳市所有政府建设项目实行了从施工图预算到竣工决算全过程的跟踪审计，通过对施工图预算、工程量变更、工程决算、建设项目招投标及项目竣工后的国有资产移交工作的审计监督，拓展了政府投资审计的领域，改变了以往审计机关侧重于事后监督的做法，将事前、事中和事后监督有机结合起来，做到“关口”前置，把节约投资和规范政府投资行为的工作做在项目开始之初，贯穿于项目建设的全过程，最后把住决算审计关，提高了审计监督效果。具体做法有： 
     
    1．开展以施工图预算为核心的事前审计。一是计划控制。通过建立政府投资项目台帐制度，对超概算、擅自改变建设内容、增列计划外工程的项目不予审计，要求必须重新报计划部门审批，有效遏制了投资随意超计划和宽打宽算的情况，维护了政府投资计划的严肃性。二是施工图预算控制。为了防止施工单位高估冒算，审计人员在审计中既注重纠正工程量计算、取费标准、定额套用等方面的偏差，又针对设备和材料价格的市场情况，开展市场调查，并对某些设备和材料的价格、技术指标的差异性进行调研和分析，使绝大部分项目造价得到合理控制。三是促进严格合同管理。根据审定后的施工图预算，督促项目建设单位加强合同管理，控制工程造价，不仅有效地堵塞了合同签订中的漏洞，维护了合同双方的合法权益，同时也对少数建设单位和施工单位串通一气损害国家利益的行为起到了防范作用。 
     
    2．抓好以工程结算为主要内容的期中审计。在施工图预算审计的基础上，通过对项目建设过程中重大设计变更和现场签证的审计监督，有效防止了一些施工单位在工程量上作手脚、虚报冒领的行为。同时通过加强对项目工程结算的审计，为项目竣工决算打下了基础。 
     
    3．强化以项目决算为基础的事后审计。建设项目工程决算审计，不仅是项目最终造价确定的基础，也是固定资产移交的依据。深圳市政府规定，不经决算审计，项目单位不得最终结算，财政部门不予付款；不经审计，建设单位不能办理固定资产移交。由于加强了决算审计，使建设单位多付、超付工程款的问题大大减少。 
     
    二、取得的主要成效 
     
    （一）为政府节约了大量投资，减少了损失浪费。审计专业局成立以来，共审计公路、地铁、医院、学校等政府投资项目500多个，审计金额364.89亿元，经过审计核减投资31.93亿元，核减率为8.7%。如审计滨海大道管沟工程，发现施工单位对土方的外运和回填重复签证，经过审计人员审核，仅此一项核减金额达700万元。又如深圳市体育馆改造项目装修工程送审造价为2070.2万元，审计组通过现场踏勘及市场询价，发现装饰材料价格偏高和工程量多算等问题，最终核减工程造价571.8万元，核减率达27.63％。 

    （二）成为市委、市人大和市政府的经济“顾问”。对审计中发现的一些带有普遍性、倾向性的问题，如不少项目未实行法人责任制、不严格执行招投标制度和工程监理制度、“三边”工程较多等，审计专业局及时以《审计要情》、《审计简报》等形式向市委、市人大和市政府反映，并提出切实可行的审计建议，为市领导全面掌握真实情况，加强对政府投资项目的管理和监督提供了重要的决策依据。如针对建设单位管理人员缺乏专业知识和管理经验，造成部分项目损失浪费严重的问题，审计专业局通过审计信息多次向市政府反映。2002年7月，市政府成立了工务局，作为建设局下属二级局，独立承担政府非盈利性公益项目的建设管理职能。 

    （三）减少低水平的重复监督，促使有关部门依法履行职责。审计专业局成立以前，一方面，政府投资项目的监管体制不顺，存在部门之间职能交叉、低水平重复监督的情况；另一方面，对有关部门履行政府投资项目管理职责是否到位，缺乏有效的再监督。审计专业局成立后，深圳市政府重新配置了监督资源，主要由审计专业局行使对政府投资项目的监督。审计专业局在纠正挤占挪用资金和审核项目工程造价的同时，注重检查和反映法规不健全、政策不配套、管理不规范等方面的问题，现有关部门制定颁布了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》、《深圳市建设工程施工招标评标委员会和评标方法规定》等规范性文件。审计专业局还针对有关部门审批工程概算过粗的问题，要求有关部门细化概算，严格审核概算的量和价，使概算控制工程造价的作用明显增强。 

    （四）促进了项目建设、设计、施工、监理单位及工程造价咨询机构按章办事。审计过程中，审计专业局及时提出建设、施工、设计和监理等相关单位管理和执业中存在的一些问题,督促其及时纠正，对促进规范建筑市场秩序起到了不可替代的作用。许多项目建设单位由于缺乏专业人员和管理经验，不熟悉国家规定的基本建设程序及招投标工作，工程造价往往难以有效控制，为此，审计专业局通过跟踪审计，强化其责任意识，帮助其堵塞漏洞，收到了较好效果。针对一些设计和监理单位为多拿费用而不严格履行合同中规定的义务，造成投资失控的情况，审计专业局建议建设单位相应扣减部分设计费和监理费，并对设计和监理单位的一些不规范行为通过各种信息渠道予以揭露和通报，对规范设计和监理行为起到了较好的作用。审计专业局成立之前，工程造价咨询机构出具的预、结算书很不规范，往往没有工程量计量过程和相关计量依据，大多仅仅是一份造价计算书，有的甚至从中弄虚作假。为此，审计专业局提出各中介咨询单位必须严格执行行业规范，提供完整的工程预、结算资料，促进了工程造价咨询机构规范执业。 

    （五）协助纪检、监察等部门查处经济违法违纪案件。审计专业局针对一段时期建筑市场管理比较混乱的问题，加大违法违纪案件的查处力度，先后向纪检、监察部门和司法机关移送了深圳监狱长贪污受贿等数起违法违纪案件线索。同时，审计专业局根据市委、市政府领导批示和有关部门委托还承担了多起专项审计查证任务，协助纪检、监察等部门查处经济违法违纪案件。如受市纪委委托，对深圳市盐田河排洪系统工程造价进行了专案审计，查出严重虚报工程量、造成巨额国有资产流失等问题，有效地遏止了政府投资项目建设中的不正之风，为深圳市的廉政建设作出了贡献。 

    深圳市通过不断加强固定资产投资审计，取得了良好的社会效益和经济效益，政府投资项目管理日趋规范，概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象初步得到控制，有效防止了“三边工程”和“钓鱼工程”，工程质量也有所提高，严重违法犯罪案件明显减少，工程造价送审资料中的“水分”由原来平均15%降到了5%，高估冒算、损失浪费等问题逐年减少，审计监督真正起到了“关口”作用。 

（转自山东省审计厅网站）