编者按：去年下半年，区政协常委会组织开展了以“妥善解决工业园区历史遗留问题对策研究”为主题的专题议政活动，成立了课题调研组。在深入走访调研、充分听取各方意见、多次反复修改论证的基础上，经区政协常委会讨论通过后形成专题议政建议案并提交区委、区政府，供决策参考。全文13000余字，现撷其精华以飨读者。
妥善解决工业园区历史遗留问题对策研究
区政协课题调研组
一、我区工业园区发展的基本情况
从规模、发展成熟度和成长性来看，我区工业园区大致可分为三种类型：一是各级政府认定的工业园区；二是发展成熟且具有一定规模的镇街级工业园区；三是规模小且无序发展的村社工业小区。
从近年的发展情况来看，我区工业园区呈现三个趋势：一是发展规划布局逐步明确，二是发展呈现两极分化，三是集聚和示范带动作用日渐凸显。
从对全区工业发展的贡献来看，一方面工业园已经形成战略性主导产业发展格局，龙头企业拉动效应凸显，为全区规上工业、税收、固定资产投资增长贡献了倍增；另一方面，村社工业小区由于经营业态低端，缺少龙头带动，对全区工业发展贡献不足。
综合对比可见（因篇幅所限，有关数据略），为数不多但规上工业总产值占全区40%以上，对全区工业发展起着举足轻重作用的工业园是我区工业发展的重要载体。
二、我区工业园区存在的历史遗留问题及形成根源
（一）土地遗留问题。一是土地报批问题。早期我区工业园土地普遍采取协议出让方式，由于园区初创，管委会或所属镇街将收到的地价款优先用于基础设施建设，就暂缓了土地手续的办理。2006-2008年，相关地块又错过了政策过渡期完善用地手续的机会，迄今仍留下民营科技园核心区5宗地块、白云工业园84宗地块、神山工业园57宗地块等一批用地报批问题。二是土地低效利用。部分园区存在土地利用率低、产出率低、土地闲置等问题。神山工业园已开发建设土地的年地均工业总产值为616.1万元/公顷，远低于市“2500万元/公顷以上”的标准；开发建设的低效导致一些龙头企业、高成长性企业、战略新兴企业因无法解决用地需求而迁出，如广州市亚德客自动化工业有限公司、来兴汽车配件有限公司等。三是园区开发速度慢。如凯撒（广州）服饰有限公司2006年取得白云工业园内130亩用地，但由于没能及时办理用地报批手续并错过补办手续过渡期，至今仍未动工建设。
（二）园区规划问题。一是规划编制滞后。我区工业园区开发建设大多没有考虑资源的统一整合、规划的科学编制和有效实施等，近年来按照市“123”功能布局规划及区“一心三片多组团、一轴两带四廊道”的城市空间布局，各工业园对原有发展定位、产业规划、园区选址等进行了审视和完善，但是镇街级工业园的规划优化工作还有待加快完善。二是规划编制不合理。部分工业园缺乏统一、前瞻性规划，总体布局不科学。如白云工业园部分区域位于二级水源保护区内，部分企业因此无法办理环评审批等手续。
（三）征拆及安置问题。一是征地拆迁欠账问题。如白云工业园仍欠付大田村、珠江村、南岗村征地款共计约6800万元。二是园区村留用地开发建设问题。一直以来村留用地的开发建设缺乏统一、科学的指引，如民营科技园除核心区、居家用品园外的其他三个园区的村留用地大部分用于建设工业厂房、仓库等进行出租，引入的主要是皮具箱包生产、服装加工、家具生产等传统产业。三是村留用地落实问题。个别工业园留用地未落实，给园区后续的用地征收工作带来困难，并引发了社会矛盾和维稳问题。
（四）设施配套问题。相当一部分工业园水、电、道路、排水、排污等设施没有完全配套。一是道路设施方面。部分园区已建成道路缺少日常管理和养护，如白云工业园、神山工业园等园区内道路已破烂不堪，并缺少路灯等基本设施。二是污水排放方面。大部分工业园均没有建设集中污水处理设施，“三废”治理主要以项目为主体。另外，市政排污管网不连通，如居家用品园虽建有雨污分流系统，但企业无法将污水排入市政管网；白云工业园则只建有少量的排污管线。三是供水供电方面。一些早期建成的工业园供水管线均较为陈旧，经常出现破损漏水现象，如白云工业园每月因水管漏水额外支出高达十多万元；民营科技园内敏捷、绿地等总部经济重大载体项目将陆续建成，亟待增建新的变电站。四是生活配套方面。大部分工业园区教育、医疗、住宿、商业等配套设施匮乏的问题日益凸显，影响了资本、先进技术和高级人才的吸纳，制约了经济结构调整和产业升级进程。
（五）服务管理问题。园区欠缺法治、规范、专业的管理和服务。一是园区管理机构的设置、运作体制和团队人员构成各不相同，管理模式不一、水平参差不齐。二是现有政策对园区积累下来的一大批难于协调处理的历史遗留突出问题缺乏系统且有针对性的解决措施。三是园区内部分未征地存在被蚕食的现象，园区及周边的“两违”现象时有发生。
三、解决问题的基本原则及具体措施建议
（一）解决工业园区历史遗留问题的基本原则
借鉴一些国家级工业园区发展的成功经验，并结合我区工业园区历史遗留问题及形成根源的研究，要彻底解决我区工业园区的历史遗留问题应须遵循以下原则：
原则一：依靠发展解决问题。通过发展增强园区自身“造血”功能，奠定解决问题的基础，逐步消化和处理。如去年以来民营科技园清还历史债务5.4亿元，减轻了历史包袱。
原则二：用法治思维和方式解决问题。抓紧建立以法律为准绳的运营、管理和监督机制，从根本上形成解决问题的长效机制。如去年民营科技园以法律为手段成功处置园区一宗长期低效使用的历史用地，引入了国信移动互联网项目。
原则三：形成合力解决问题。工业园区历史遗留问题的解决，不可避免地涉及到不同层面、部门，全区上下应达成共识，遵循“整体性、系统性、协同性”原则，形成工作合力，从根本上找到最终的解决办法。
（二）解决工业园区历史遗留问题的具体措施建议
1.领导重视，联动有序推进化解。一是区委、区政府要建立部门联动工作机制，形成分工明晰、协作配合的全区一盘棋的工作格局。成立由区主要领导挂帅，政府分管副区长具体组织协调，区各相关部门及有关镇街为成员的工业园区历史遗留问题专项工作领导小组，制定和实施《白云区工业园区历史遗留问题化解专项行动工作方案》。二是建立解决问题的工作体系。对问题实行分类管理，建立台账清单，逐项研究，确保科学、合理、稳步、有序地解决。建议今年抓紧落实完成一批具体工作事项，为后续解决问题奠定基础和提供示范。三是建立有助于问题化解和预防的激励机制。出台《关于促进白云区工业园区发展的指导意见》，明确园区管理部门、属地镇街、各行政审批部门和各资源保障单位的权责分工，完善利益分配机制、奖惩制度和统计体系。四是出台和落实一系列规范管理的政策措施。制定《白云区工业园区招商选资工作管理办法》和《白云区工业园区产业项目用地预评估和遴选办法》，加强对引进项目的严格筛选和充分论证；制定《白云区工业园区节约集约利用土地奖励办法》，鼓励做大做强园区主导产业，引导主动转型升级，提高土地利用效率；制定和实施《白云区工业园区及周边“两违”查控工作方案》，建立和落实部门、镇街、园区管委会、村社四方联动的工作机制，杜绝园区及周边“两违”现象的发生；编制循环化改造方案，组建园区商会，积极申报认定广州市工业集聚发展园区，争取上级支持。
2.加强谋划，总分结合全面规划好发展。一是明确全区工业园区发展总体思路和布局。结合“十三五”规划编制工作，编制《白云区工业园区“十三五”发展总体规划》和各个工业园专项发展规划，明确各园区的分工和布局，从根本上实现全区各工业园区的错位发展、联动发展。二是对全区现有工业园区进行分类细化管理。经各级政府认定的工业园区及拟进一步培养做大的镇街级工业园区、村社工业小区，应纳入所在战略发展平台统筹推进发展，其他村社工业小区则按照“关、停、并、转”的原则，寻找新的途径转型发展。三是做好对工业园区发展的规划保障工作。结合“三规合一”和土地功能片区规划编制工作的深入推进进一步理顺园区各类用地的面积和建筑体量的合理需求和比例构成，同时，在安排建设用地和完善路网、环保、交通、教育、医疗等各专项规划过程中，充分考虑保障园区发展和配套等的需要。
3.找准路径，采用法定专业技术路径妥善解决。一是抓紧梳理问题地块清单，理清地块权属情况，从法律、行政和经济三方面逐项研究解决办法，分批解决，及时疏导潜在的社会矛盾。二是严格执行现行土地出让政策规定，彻底纠正以往把管委会或镇街作为出让金缴交主体，企业作为出让金返还主体的做法。三是抓紧把握市政府同意补办民营科技园核心区历史用地手续契机，按照法定专业技术路径，抓紧彻底解决相关地块历史问题。四是利用好“三旧”改造等相关政策，研究制定《白云区“三旧”改造项目手续办理分类指导意见》，解决各园区符合改造条件项目的手续办理问题。五是建立科学合理的全区工业用地贡献评价机制和评价标准体系，规范新增工业用地的供给和使用，帮助用地存在历史问题但评估达标的完善用地手续，回收、重新出让评估不达标用地，探索异地共建产业园区等途径妥善解决相关企业用地问题等。六是出台《白云区工业园区闲置土地和低效利用土地处置办法》，明确对工业园区闲置土地、低效利用土地的认定标准、处置方式和程序，切实提高土地利用率和产出效益。七是对经市级以上政府认定的工业园区内通过法定程序解决历史用地问题而新产生土地成本的注册企业，通过设立区财政专项资金给予适当补偿。
4.把握重点，合法依规推进征拆和安置。一是严格执行国家关于征地拆迁的法律法规和政策规定。二是做好与被征地农民的沟通工作，逐项研究协调解决好征地款欠账等问题。三是提前做好安置房用地和留用地规划。按照《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见》实施项目土地储备，同步落实明确储备项目的安置房用地、村经济发展留用地的选址。四是落实《白云区全面推进留用地兑现工作方案》，分批逐步落实好被征地村社留用地问题。五是出台《白云区工业园区内村社集体留用地统筹发展的指导意见》，引导和协助村社进行低端项目的淘汰退出和高端项目洽谈引入工作。
5.多方筹资，集中资源补齐园区基础设施配套短板。一是通过安排区财政预算和市返还的土地出让收益，争取省、市各类专项资金和年度建设资金，利用好中心镇建设等资金等多途径筹资逐年解决基础设施建设问题。二是相关职能部门加强与对口上级部门、单位沟通，协调市加大对我区工业园区在能源、公交、地铁、教育、卫生等公共资源布局上的倾斜，进一步改善各园区发展软环境。三是在工业园区及周边积极引入社会资本，规划建设一定比例的生活配套设施，改善园区生产生活环境。四是协调市相关部门，加强对园区配套输变电站、供电供水供气设施、市政污水处理及管网设施等建设。五是制定和实施《白云区工业园区及周边基础设施落实养护工作方案》，加强对各类基础设施的养护管理。
6.转变方式，夯实基础提高园区运营服务整体水平。一是建立专业运营机构和团队，提高运营水平。打造一支具备土地开发、规划、工程建设、产业经济、财务运营、法律等专业知识结构的人才队伍，不断提高管理团队素质。二是提高为企业服务水平。成立集多部门职能于一身的工业园区服务中心，完善相关审批服务、配套服务和协调服务，引导企业合法依规生产、建设、登记、纳税等。三是增强园区开发建设有序性。根据园区总体发展定位和目标，制定近期（2015年）和中远期（2016-2020年）发展计划。
7.积极挖潜，完善政策加快推进工业小区转型发展。针对我区目前推进的“微改造”工作，镇街和实施主体在充分肯定其积极作用的同时也希望该项工作在简政放权、加强监管、强化政府与村社之间合作，进一步突出镇街主体推动作用、最大限度地提高工业小区产能效应等。
（执笔人：黄旭颖 单位：区政协办公室）
